В информационном агентстве «Журналист» состоялся круглый стол, посвященный теме реформы децентрализации и местных выборов в условиях этой реформы. Обсудить этот вопрос и все сложности, возникающие в связи с этим накануне очередных местных выборов, в студию «Журналиста» пришли первый вице-президент ВОО «Клуб мэров», сопредседатель партии «Наш край» Александр Мазурчак, глава «ФОНДА «ПРАВО И СПРАВЕДЛИВОСТЬ», государственный советник юстиции 3 класса Сергей Горбатюк, директор Центра развития общества Игорь Харченко.
Как отметил во время круглого стола Александр Мазурчак, Реформа децентрализации в Украине стартовала в 2014 году и предусматривала комплекс изменений в существующее законодательство, основной целью которого была передача значительных полномочий и бюджетов от государственных органов в органы местного самоуправления. По разным оценкам, децентрализация считается самой успешной из украинских реформ.
— Дайте, пожалуйста, свою экспертную оценку реформы децентрализации, стартовавшей в Украине в 2014 году? Нужна ли была такая реформа? Эффективно ли она происходит сегодня?
— Это одна из главных реформ, которая должна состояться в нашем государстве. Совершенно верно, что она была начата, но плохо, что она до сих пор не завершена, и затягивается сегодня в своей реализации. В этой реформе было несколько этапов. Первый — финансовая децентрализация, сопровождавшаяся изменениями в закон о государственном бюджете. Именно в ходе изменений в бюджетный кодекс предусмотрена передача на уровень общин больше финансовых ресурсов, чтобы они были способны выполнять те функции, которые на них возложены. В этом направлении были сделаны первые шаги, для городов областного значения увеличили это финансирование и возможности распоряжения своими средствами, но на уровне районных центров эта реформа не реализована. Второй этап, который должен был состояться, касался изменений в Конституцию, в ходе которых должны были быть ликвидированы районные и областные государственные администрации. Вместо этого должны были появиться исполкомы, которые избираются соответствующими советами. В связи с этим целый ряд функций должен был перейти к советам. В-третьих, в ходе децентрализации должно было появиться новое административно-территориальное устройство. Все села и поселки должны были стать объединенными территориальными общинами (ОТО), которые способны выполнять возложенные на них задачи. С другой стороны, должно было состояться укрупнение районов, и новое административно-территориальное устройство должно было быть законно введено. К сожалению, эти два ключевых этапа реформы децентрализации не состоялись. Мы вступаем сегодня в предвыборную кампанию с рядом нерешенных вопросов, когда некоторые районы не имеют своих полномочий, когда общины были объединены порой «через колено», не посоветовавшись с людьми. Хочу подчеркнуть, что есть три ключевые фактора проведения реформ: на места должны максимально быть переданы полномочия, аналогично должны быть переданы финансовые ресурсы для выполнения этих полномочий, а также ответственность.
В то же время глава «ФОНДА «ПРАВО И СПРАВЕДЛИВОСТЬ», государственный советник юстиции 3 класса Сергей Горбатюк отметил, что на пути децентрализации немало вопросов относительно того, как же будет осуществляться надзор и контроль за соблюдением законодательства, в частности органами местного самоуправления.
— Если бы реформа состоялась должным образом, какие права и обязанности получили бы органы местного самоуправления? И есть ли сейчас контроль со стороны государства?
— Система ответственности органов местного самоуправления является важным фактором их качественной деятельности. Основным двигателем ответственности для человека является его совесть, но у нас часто, когда получают мандат или приходят ко власти, о совести забывают. Поэтому государству нужны органы, которые осуществляют соответствующий надзор и контроль за соблюдением законодательства органами местного самоуправления, а также должностными лицами. Но есть ли сегодня такой надзор? Его нет. Был ли он раньше? Да, ранее такой надзор был в системе органов прокуратуры, и это было довольно эффективно. Одной из функций деятельности органов прокуратуры был надзор за соблюдением Конституции, законов Украины всеми предприятиями, учреждениями, организациями и органами местного самоуправления. Если взять в части именно органов местного самоуправления, то прокурор вправе присутствовать при проведении сессий, изучать все решения, которые принимались органами местного самоуправления и должностными лицами на соответствие действующему законодательству. Если прокурор обнаруживал, что решение или нормативно-правовой акт регионального значения не соответствует законодательству, он вносил протест, который должен быть рассмотрен в течение 10 дней. Орган местного самоуправления обязан этот протест рассмотреть и принять решение: либо отменить, согласившись с требованиями прокурора, либо отклонить. Тогда прокурор вправе обратиться в суд. Одновременно с внесением этого протеста, если решение было незаконным, оно приостанавливало свое действие. Если совет отвергал, то это решение продолжало действовать, но суд мог в качестве обеспечения иска приостановить его действие. Это был важный момент, ведь были представители государства, имевшие полномочия следить за соблюдением законодательства органами местного самоуправления. На сегодняшний день его нет. Почему так произошло? Первый шаг к уничтожению образа государственного надзора и контроля был осуществлен в 2012 году, когда были внесены изменения в закон о прокуратуре. Это было во времена Януковича, и логика была понятна. Например, расследованием, которое мы осуществляли, были установлены тысячи фактов хищения средств. Тогда власти не был нужен надзор за органами местного самоуправления. Однако в 2014 году после Революции Достоинства Верховная Рада ликвидировала надзор со стороны прокуратуры за соблюдением законов, в том числе органами местного самоуправления. Когда в 1996 году принималась Конституция Украины, там было указано в п. 9 Переходных положений о том, что надзор за соблюдением законов в системе прокуратуры действует до момента создания нового органа. Нашу прокуратуру часто критиковали европейские партнеры о том, что надзор за соблюдением законов это не свойственная функция органов прокуратуры, поэтому ее надо убрать. Однако нельзя было ликвидировать полностью. Надо было создать новый орган, который бы следил за соблюдением законов, в том числе и органами местного самоуправления. Нелогичность и вредность этой ликвидации была в том, что я, например, не слышал, чтобы добросовестные руководители городов, мэры жаловались на то, что это используется прокурорами как коррупционный фактор. Протесты, как правило, выполнялись, или решались в законной дискуссии. На сегодняшний день даже через суд не может защитить свое право, например, член общины, так как судебная практика такова, что человек должен доказать, что какое-то решение совета касается именно его лично. Если он этого не докажет, то суд отказывает в иске о признании противоправным какого-то решения чиновника органа местного органа самоуправления. Сейчас был внесен президентский законопроект, который был еще во времена Петра Порошенко, заново документ внесен и президентом Владимиром Зеленским, которым вводится понятие «префекты». Но как у нас это часто происходит, вроде бы полезная идея, ведь префект имеет право реагировать на незаконные действия органов местного самоуправления, но он получает преувеличенные функции, имея право приостанавливать действие любого акта органа местного самоуправления. И не имеет независимости, ведь он подчиняется избранной власти: президенту, а также Кабинету министров. А прокуратура — независимый орган. Поэтому, если создают новый орган, то он должен быть также независимым, поэтому очень важно одновременно с выборами создать в государстве систему, орган, который бы осуществлял надзор и контроль за соблюдением законодательства в частности органами местного самоуправления.
Как отметил директор Центра развития общества Игорь Харченко, сегодня есть ряд вызовов на пути реализации реформы децентрализации, и ключевым является завершение этой реформы и проведение выборов в местные органы власти в соответствии с законом.
— Насколько эффективна реформа децентрализации с точки зрения создания и функционирования гражданского общества?
— Выходим из основополагающего тезиса, что гражданин формируется в обществе. Сам факт получения паспорта не означает, что человек стал гражданином. Именно формирование человека как личности с гражданской ответственностью происходит в общинах, к которым мы принадлежим. Поэтому с точки зрения формирования украинской политической нации и ряда других причин важно, чтобы децентрализация помогла сформировать дееспособные территориальные общины. Это дало бы возможность повысить гражданскую сознательность людей, когда люди берут на себя ответственность за то, что происходит вокруг них. Во-вторых, это помогает консолидировать нацию. В-третьих, благодаря дееспособной территориальной общине формируются новые дееспособные политические элиты и структурируется партийный сектор. Система, которая сегодня у нас существует, нуждается в кадрах. К сожалению, из-за незавершенности этой реформы, эти задачи сегодня не решаются. Зато есть ряд угроз. Например, перекосы и диспропорции в формировании ОТО: очень большие и очень малые, которые не будут иметь возможности решать те задачи, которые будут им делегировать. Во-вторых, проблема феодализации местного самоуправления. То есть это угроза не только со стороны олигархов, но могут еще и появиться мелкие чиновники, как князьки будут господствовать в отдельных ОТО. В-третьих, в настоящее время есть деструктивное влияние тех же олигархов на процессы, происходящие в местном самоуправлении. Важность этой реформы очень большая, поэтому к нашим местным выборам приковано внимание в той же России, Венгрии, Румынии, Польши. Каждая из этих стран по-своему влияет на процесс децентрализации в Украине. Стоит отметить, что отсутствует контроль не только за действиями местных советов со стороны государственных органов, но и со стороны общественности. Сегодня в арсенале общественной организации или общественной инициативы есть только один способ повлиять на какие-то процессы в обществе — это акции прямого действия. Ни петиции, ни судебная практика пока не работают, не дают возможности защитить свои интересы. Кроме того, есть слабость и коррумпированность центральных органов власти. То есть когда система нарушена, тогда и соответствующие отделения на местах тоже теряют способность реагировать должным образом. Последние два момента: отсутствие консолидирующей идеи в обществе и патернализм. Это уже является общегосударственной проблемой, влияющей и на развитие местных общин. Поэтому сегодня есть важные вызовы: законодательное обеспечение процесса децентрализации, улучшение данного законодательства, решение проблемных моментов, которые уже возникли, а также еще будут возникать при реализации этой реформы, завершение процесса децентрализации и проведение выборов в местные органы власти в соответствии с законом.
В то же время вице-президент ВОО «Клуб мэров», сопредседатель партии «Наш край» Александр Мазурчак отметил, что и предыдущая власть, и действующая не работала должным образом с органами местного самоуправления, поэтому мы с рядом недостатков в реформе децентрализации выходим на местные выборы 2020 года.
— Согласен с господином Сергеем о том, что государственный надзор, который существовал, я как мэр города, который работал три созыва, никогда не имел проблем с прокуратурой по правильности протеста субъективными характеристиками. Это действительно была позиция прокуратуры, мы отстаивали, выигрывали, проигрывали, все это было в рамках закона, и это было эффективно. Почему тормозится реформа децентрализации? Именно из-за вопроса государственного надзора, так как была попытка перетянуть на уровень государства больше полномочий, чем было необходимо. Организация префектов предусматривала уже не соревнование в рамках действующего закона, а диктат государства, когда один префект, который подчинен политической силе, и есть определенная политическая ангажированность. Соответственно, возникает много соблазнов у самого префекта принимать ангажированные решения, префект может остановить любое решение, передать его в суд, суды у нас перегружены, и вопрос может рассматриваться месяцами, что может привести к торможению работы совета. И некуда пожаловаться на префект в таком случае. То есть, нет противовесов. Соответственно, сейчас поднялась волна недовольства, а действующее большинство в парламенте не рискнуло и не смогло набрать достаточно голосов, чтобы принять соответствующий закон. Поэтому сегодня мы выходим на выборы с районами, не имеющими полномочий, с отсутствием государственного надзора за структурами местного самоуправлении и без проведения реформы с районными и областными администрациями, которые должны быть ликвидированы. Соответственно, мы сейчас будем выбирать, а потом, если будет необходимость проводить реформу, тогда через 1-2 года придется делать или перезагрузки, или новые выборы. Могу сказать, что и предыдущая власть, и эта нормально не работала с органами местного самоуправления, чтобы выйти на согласованные решения, поэтому мы с этими недостатками выходим на местные выборы 2020 года.
Подписывайтесь на telegram-канал journalist.today
